ข้อเสนอโครงสร้างเครือความมั่นคงเอเชียแปซิฟิกของสหรัฐ

ในการประชุมแชงกรี-ลา (Shangri-La Dialogue) ปีล่าสุดเมื่อต้นเดือนมิถุนายน แอช คาร์เตอร์ (Ash Carter) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมสหรัฐกล่าวสุนทรพจน์เกี่ยวกับความมั่นคงของเอเชียแปซิฟิกหลายเรื่อง ส่วนใหญ่เป็นประเด็นที่เกี่ยวข้องกับทะเลจีนใต้ บางเรื่องที่นำเสนอเป็นเรื่องใหม่ บางเรื่องเป็นของเดิม พอสรุปสาระสำคัญทั้งจากข้อมูลในอดีตและล่าสุด ดังนี้

ยุทธศาสตร์ปักหมุดเอเชีย :

            แอช คาร์เตอร์ รัฐมนตรีกลาโหมสหรัฐกล่าวว่านโยบายปรับสมดุลในช่วงต่อไปไม่ได้หมายถึงเฉพาะเรื่องความมั่นคงเท่านั้น สหรัฐจะพัวพันด้านเศรษฐกิจ การทูตให้มากขึ้น TPP จะเป็นเครื่องมือเชื่อมโยงเศรษฐกิจภูมิภาคอย่างเข้มข้น รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐจะเดินทางมาประเทศในภูมิภาคถี่กว่าเดิม

อันที่จริงแล้ว ยุทธศาสตร์ปักหมุดเอเชีย (Pivot to Asia) หรือยุทธศาสตร์ปรับสมดุลเอเชียแปซิฟิก (rebalanced strategy in Asia-Pacific) คือการที่รัฐบาลสหรัฐปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ กำลังทหารตามบริบทที่เปลี่ยนไป ให้ความสำคัญต่อภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกมากขึ้น ยุทธศาสตร์ครอบคลุมทุกด้านอย่างสมบูรณ์ ทั้งด้านการทหาร การเมือง การค้าการลงทุน การพัฒนาและค่านิยม

ในแง่มุมความมั่นคงทางทหาร มักสัมพันธ์กับนโยบายเดินเรือเดินอากาศเสรีในทะเลจีนใต้และสัมพันธ์กับสถานการณ์ในคาบสมุทรเกาหลี ประเด็นเกาหลีเหนือ

            ความตอนหนึ่งรัฐมนตรีคาร์เตอร์กล่าวว่า “อันที่จริงแล้วเมื่อประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกก้าวขึ้นมา เมื่อประเทศพัฒนา งบกลาโหมเพิ่มขึ้น เศรษฐกิจรุ่งโรจน์ เราคาดว่าจะเห็นการเปลี่ยนแปลงคำนิยาม การแสวงหาผลประโยชน์และความทะเยอทะยานของประเทศเหล่านี้” เกาหลีเหนือยังคงยั่วยุ ยังคงทะเลาะเบาะแว้งแย่งชิงโขดหิน เกาะแก่งต่างๆ เพื่อสิทธิ์ในการประมง ทรัพยากรพลังงาน และเสรีภาพการเดินเรือเดินอากาศ

            ในคำชี้แจงที่ประกาศต่อสาธารณะ ความสำคัญของยุทธศาสตร์ปรับสมดุลคือ เป็นยุทธศาสตร์ระยะยาวของรัฐบาลสหรัฐเพื่อความสนับสนุนความมั่นคงภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก “เพราะภูมิภาคนี้เป็นถิ่นอาศัยของประชากรเกือบครึ่งโลกและครองเศรษฐกิจโลกเกือบครึ่ง มีผลต่อความมั่นคงและความมั่งคั่งของอเมริกา” ไม่มีจุดมุ่งหมายฉุดรั้งประเทศใดหรือคิดจะล้มประเทศใด

พร้อมกับระบุว่าเป็นแนวทางที่ทั้งพรรครีพับลิกันกับเดโมแครทต่างให้การสนับสนุน

ลักษณะเครือข่ายโครงสร้างความมั่นคงใหม่ :

หัวใจหลักที่ฝ่ายสหรัฐนำเสนอปีนี้คือ แนวคิดการสร้างเครือข่ายความมั่นคง (security network) ในสุนทรพจน์ที่ตั้งชื่อว่า “The Asia-Pacific’s Principled Security Network” ซึ่งหมายถึงแนวคิดโครงสร้างความมั่นคงแบบใหม่เพิ่มเติมรูปแบบเดิมที่มีอยู่แล้ว (ยกตัวอย่าง กลไกของอาเซียนคือหนึ่งในโครงสร้างความมั่นคงเดิม) โครงสร้างใหม่นี้อยู่ระหว่างการหารือและปีที่ผ่านมามีความคืบหน้ามาก

            รัฐบาลสหรัฐต้องการเข้ามีส่วนร่วมในโครงสร้างความมั่นคงภูมิภาค เพื่อความเจริญรุ่งเรืองของทุกประเทศ “สหรัฐอเมริกาต้องการปกป้องสิทธิ์ของทุกประเทศ ไม่ว่าใหญ่หรือเล็ก ให้ชนะ ก้าวขึ้นมา มั่งคั่งและตัดสินใจอนาคตของตนเอง”

            จากสุนทรพจน์และคำอธิบายพอจะสรุปลักษณะเครือข่ายความมั่นคงใหม่ได้ว่า ทุกประเทศต้องมีส่วนร่วม ประเด็นความมั่นคงเป็นเรื่องที่ทุกประเทศต้องมีส่วนรักษาความมั่นคง ร่วมแบ่งปันผลประโยชน์ สหรัฐจะให้ความสำคัญกับ East Asia Summit สนับสนุนอาเซียนเป็นศูนย์กลางโครงสร้างความมั่นคง จะกระชับความสัมพันธ์กับพันธมิตร หุ้นส่วน เช่น อาเซียน ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และอินเดีย

            ภายใต้โครงสร้างความมั่นคงใหม่ รัฐบาลสหรัฐตั้งใจจะเชื่อมโยงความมั่นคงของประเทศกับประเทศอื่นๆ เข้าด้วยกันให้ใกล้ชิดกว่าเดิม มีภัยคุกคามร่วมหลายอย่าง เข่น ก่อการร้าย การเดินเรือเสรี

           รัฐมนตรีคาร์เตอร์พูดอย่างน่าฟังน่าคิดว่า “สหรัฐไม่ได้พยายามสร้างสงครามเย็น (Cold War) รูปแบบใดๆ หรือแบ่งแยก เผชิญหน้า” กับใครในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ สหรัฐหวังระบบที่ทุกประเทศมีส่วนร่วม ทุกคนทำงานร่วมกัน ไม่ได้พยายามผลักให้แยกจากกัน นั่นไม่ใช่แนวทางของเรา สหรัฐไม่ต้องการเผชิญหน้าขัดแย้งกับจีนโดยตรง “เราไม่ต้องการขัดแย้งกับรัสเซียหรือจีน พวกเราเป็นมหาอำนาจและเคารพกัน” และพูดอย่างชวนคิดว่า “แต่พวกเขาต้องรับผิดชอบต่อการตัดสินใจของเขาเองซึ่งอาจชักนำให้เป็นปรปักษ์กับสหรัฐอเมริกาหรือประเทศอื่นๆ ทั่วโลก”

ลักษณะประการอื่นๆ คือ เปิดเผย โปร่งใส เคารพสิทธิของทุกประเทศ ไมใช่เรื่องของพลังอำนาจทางทหาร ไม่ใช่เรื่องของขั้วอำนาจ การบ่อนทำลาย การข่มขู่จากประเทศที่ใหญ่กว่า แต่ตั้งอยู่บนการเป็นพันธมิตรด้านความมั่นคง กฎหมายระหว่างประเทศ บรรทัดฐานระหว่างประเทศ และแก้ไขข้อพิพาทด้วยสันติวิธี ทั้งนี้โครงสร้างใหม่จะต้องไม่หนีประเด็นที่ยาก

ในขณะเดียวกันสหรัฐจะเพิ่มกำลังรบ เพิ่มขีดความสามารถทางทหารเพื่อความมั่นคงของภูมิภาคยึดมั่นว่าจะแก้ปัญหาข้อพิพาทด้วยสันติวิธี

            ในกรณีทะเลจีนใต้ ทุกประเทศต้องยุติหรือระงับการอวดความเป็นเจ้าของพื้นที่พิพาท ยุติการเสริมกำลังรบในเขตพื้นที่พิพาท สหรัฐจะต่อต้านการเสริมกำลังรบในพื้นที่พิพาท

            สหรัฐจะปกป้องการเดินเรือและเดินอากาศเสรี สหรัฐจะบิน แล่นเรือและปฏิบัติตามที่กฎหมายระหว่างประเทศอนุญาตดังเช่นที่กองกำลังสหรัฐทำเช่นนี้ทั่วโลก

และพูดทิ้งท้ายว่า “แต่ละประเทศกำลังตัดสินทางเลือกด้วยตนเอง ... เราหวังว่าทุกประเทศรวมทั้งจีนจะเลือกที่จะเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายและไม่กันตัวเองออกจากระบบ แต่ละประเทศต้องตัดสินใจทางเลือกเหล่านี้ด้วยตัวเอง”

วิเคราะห์และสรุป :

            ประการแรก ไม่ได้ละทิ้งโครงสร้างเดิมของอาเซียน

            จากข้อมูลล่าสุดเครือข่ายใหม่โครงสร้างใหม่ที่พูดถึงไม่ได้ละทิ้งโครงสร้างเดิมของอาเซียน เป็นการปรับปรุงโครงสร้างใหม่ที่รัฐบาลสหรัฐเป็นผู้ผลักดัน

            อย่างไรก็ตาม มีคำถามว่าเครือข่ายใหม่จะบดบังความสำคัญเครือข่ายที่มีอยู่เดิมหรือไม่ เป็นเรื่องที่ต้องติดตามต่อไป สหรัฐต้องการเข้ามาเป็นผู้ชี้นำ แสดงบทบาทนำในเครือข่ายนี้ใช่หรือไม่ ระบบการตัดสินใจจะยึดหลักฉันทามติ (consensus) ที่อาเซียนยึดมาตลอดหรือไม่ บทบาทของจีนเป็นอย่างไร

            อีกคำถามสำคัญคือโครงสร้างใหม่เอื้อผลประโยชน์ทุกประเทศจริงหรือไม่ โครงสร้างความมั่นคงใหม่จะมีลักษณะคล้ายนาโต (NATO) หรือความร่วมมือสามฝ่ายระหว่างสหรัฐ-ญี่ปุ่น-เกาหลีใต้หรือไม่

          ประการที่ 2 สหรัฐกำลังแสดงบทบาทขอเป็นผู้นำแล้ว

            โครงสร้างใหม่ไม่น่าจะเกิดขึ้นง่ายๆ ลำพังเรื่องจีนจะมีส่วนหรือไม่ การตัดสินใจจะยึดหลักฉันทามติหรือไม่ก็ยุ่งยากเพียงพอแล้ว แต่ไม่ว่าเครือข่ายใหม่จะสำเร็จตามความประสงค์หรือไม่ นับว่าสหรัฐกำลัง “พัวพันมากขึ้น” แสดงบทบาท “ขอเป็นผู้นำ” แล้ว

            ภายใต้แผนสร้างเครือข่ายความมั่นคงใหม่นี้จะเป็นอีกเหตุผลให้รัฐบาลสหรัฐชุดนี้และชุดต่อไปๆ แสดงบทบาทของตนนอกเหนือจากเหตุผลเดิม เช่น การรักษาการเดินเรือเดินอากาศเสรี ดังที่สหรัฐชี้แจงว่าเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ปรับสมดุลที่เป็นยุทธศาสตร์ระยะยาว

          ประการที่ 3 จัดระเบียบคาบสมุทรเกาหลี จัดระเบียบทะเลจีนใต้

            ถ้ามองในมุมกว้างขึ้น หลายปีที่ผ่านมานับจากได้รัฐบาลชินโซ อาเบะ รัฐบาลโอบามากระชับความสัมพันธ์กับรัฐบาลอาเบะกลายเป็นพันธมิตรด้านความมั่นคงที่เข้มแข็งกว่าเดิมมาก ได้แผนความร่วมมือป้องกันประเทศสหรัฐ-ญี่ปุ่นด้านความมั่นคง (Guidelines for U.S.-Japan Defense Cooperation) ฉบับใหม่ที่เปิดทางให้ญี่ปุ่นมีบทบาททางทหารเพิ่มขึ้นอย่างเด่นชัด

            ความสำเร็จที่โดดเด่นมากที่สุดคือการที่รัฐบาลอาเบะสามารถบรรลุข้อตกลงเรื่องหญิงบำเรอ (comfort women) กับรัฐบาลเกาหลีใต้ของประธานาธิบดี ปาร์ค กึน-เฮ (Park Geun-hye) ที่ตลอดหลายปีที่ผ่านมารัฐบาลปาร์คเห็นว่าเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการปรับความสัมพันธ์กับญี่ปุ่น แต่แล้วอยู่ดีๆ ก็ตกลงกันได้ การปรับความสัมพันธ์นี้ทำให้ความร่วมมือ 3 ฝ่าย อันได้แก่สหรัฐ-ญี่ปุ่น-เกาหลีใต้เริ่มเห็นทิศทางสดใสกว่าเดิมมาก

ไม่มีหลักฐานว่ารัฐบาลโอบามาอยู่เบื้องหลังความสำเร็จดังกล่าวหรือไม่ แต่หลายปีที่ผ่านมารัฐบาลโอบามาพยายามนำนายกฯ อาเบะกับประธานาธิบดีปาร์คมานั่งบนโต๊ะเจรจาเดียวกัน

ดังนั้น พอจะสรุปได้ว่ารัฐบาลโอบามาประสบความสำเร็จในการ “ปรับสมดุล” พันธมิตรคาบสมุทรเกาหลี จึงเหลือแต่การ “ปรับสมดุล” ทะเลจีนใต้เท่านั้น

          ประการที่ 4 การแข่งขันจัดระเบียบเอเชียแปซิฟิกของมหาอำนาจ

            การจัดระเบียบภูมิภาคการจัดระเบียบโลกไม่ใช่เรื่องใหม่ ถ้าจะพูดให้ครบฝ่ายจีนกำลังอยู่ระหว่างจัดระเบียบโลกใหม่ตามแนวทางของตนเช่นกัน ดังที่เคยเสนอในบทความ “ข้อเสนอ 7 ยุทธศาสตร์ผลักดันสัมพันธ์จีน-อาเซียน” “จีนเดินหน้าต่อต้านระเบียบโลกตะวันตก สร้างระเบียบโลกใหม่”

ในมุมของจีน รัฐบาลจีนย่อมไม่อาจทนนิ่งเฉยปล่อยให้ฝ่ายสหรัฐเดิมเกมสร้างอิทธิพล แสวงหาผลประโยชน์เพียงฝ่ายเดียว เมื่อสหรัฐ “เขยิบ” จีนจึงต้อง “ขยับ” เช่นกัน

ถ้ากลับมาพูดเรื่องใกล้ตัวอาเซียน ทะเลจีนใต้เป็นเส้นทางเดินเรือที่ดีที่สุดอันดับ 2 ของโลก ปัจจุบันราวร้อยละ 50 ของเรือพาณิชย์ทั่วโลกอาศัยเส้นทางดังกล่าว การส่งออกนำเข้าของทุกประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกล้วนพึ่งพาเส้นทางนี้ การคุมเส้นทางเดินเรือจึงเหมือนกับการคุมเส้นทางไหลเวียนของเลือดที่ไปหล่อเลี้ยงร่างกาย (ประเทศ) เป็นประโยชน์สำคัญยิ่ง (vital interest) ของทุกประเทศทั้งในและนอกภูมิภาคที่ต่างฝ่ายต่างยอมให้กันไม่ได้

            ข้อควรระวังคือ การมุ่งพูดแต่มุมความขัดแย้งอาจเป็นการโหมกระพือปัญหาให้ “รุนแรงเกินจริง” ดังนั้น นอกจากจะพูดปัญหาเพื่อให้เข้าใจ “โจทย์” จะต้องพูดถึง “แนวทางแก้ไข” อย่างเป็นรูปธรรม พูดถึงวิธีการลดระดับความร้อนแรงของสถานการณ์ บางครั้งการ “แช่แข็ง” สถานการณ์อาจเป็นวิธีการที่เหมาะสมที่สุด

เครือข่ายโครงสร้างความมั่นคงใหม่จะ “ตอบโจทย์” หรือจะเป็น “ตัวปัญหา” จึงเป็นคำถามที่ควรตอบให้ได้ก่อน พร้อมๆ กับที่อาเซียนต้อง “ปรับสมดุล” ตัวเอง

12 มิถุนายน 2016

ชาญชัย คุ้มปัญญา

(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 20 ฉบับที่ 7157 วันอาทิตย์ที่ 12 มิถุนายน พ.ศ.2559)

-----------------------------

บทความที่เกี่ยวข้อง :

นโยบายเดินเรือเสรี นโยบายจักรวรรดินิยมสหรัฐ

คำว่าเดินเรือเสรี ฟังดูผิวเผินเป็นเรื่องดีมีประโยชน์ เป็นธรรมต่อทุกฝ่าย แต่คำว่าเดินเรือเสรีของรัฐบาลหมายถึงเฉพาะสหรัฐเท่านั้นที่มีความเสรีเป็นพิเศษเหนือประเทศอื่นๆ ส่วนประเทศอื่นๆ ที่เรือจะต้อง “เสรีภายใต้กรอบระเบียบที่วางไว้” ซึ่งเสรีน้อยกว่าของสหรัฐ อีกทั้งรัฐบาลสหรัฐจะใช้ทุกวิธีเพื่อกดดันบังคับให้นานาประเทศต้องอยู่ภายใต้เสรีตามระเบียบดังกล่าว เป็นตัวอย่างความเป็นจักรวรรดินิยม

บรรณานุกรม:

1. Carter, Ashton. (2015, May 30). The United States and Challenges of Asia-Pacific Security: Ashton Carter. IISS Shangri-La Dialogue 2015. Retrieved from http://www.iiss.org/en/events/shangri%20la%20dialogue/archive/shangri-la-dialogue-2015-862b/plenary1-976e/carter-7fa0

2. Garamone, Jim. (2015, April 27). Carter: U.S, Japan Defense Guidelines ‘Break New Ground’. DoD News. Retrieved from http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=128678

3. Japan officially apologizes, offers funds. (2015, December 28). The Korea Herald. Retrieved from http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20151228000889

4. Lua, Jiamin., Chan, Huan Jun. (2016, June 4). US not seeking Cold War in South China Sea dispute: US Defense Secretary. Channel News Asia. Retrieved from http://www.channelnewsasia.com/news/singapore/us-not-seeking-cold-war/2845212.html

5. Lyle, Amaani. (2013, March 12). National Security Advisor Explains Asia-Pacific Pivot. Retrieved from http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=119505

6. Parrish, Karen. (2016, June 4). Carter Outlines ‘Principled Network Security’ Actions for Asia-Pacific. DoD News. Retrieved from http://www.defense.gov/News-Article-View/Article/791274/carter-outlines-principled-network-security-actions-for-asia-pacific

7. Parrish, Karen. (2016, June 4). Carter, Admirals Take Questions on China at Shangri-La Dialogue. DoD News. Retrieved from http://www.defense.gov/News-Article-View/Article/791296/carter-admirals-take-questions-on-china-at-shangri-la-dialogue

8. Simon, Sheldon W. (2014). ASEAN and Southeast Asia: Remaining Relevant. In David Shambaugh and Michael Yahuda (Eds.), International Relations of Asia (2^nd ed.). Maryland: Rowman & Littlefield.

-----------------------------