นโยบายเดินเรือเสรี นโยบายจักรวรรดินิยมสหรัฐ
เอกสารกระทรวงกลาโหมบรรยายว่านับจากสถาปนาประเทศ
สหรัฐอเมริกาตอกย้ำความสำคัญของการเดินเรือเสรีว่าเป็นผลประโยชน์สำคัญยิ่งยวด (vital
national interest) และใช้อำนาจทางทหารเพื่อปกป้องผลประโยชน์แห่งชาติดังกล่าว
ประธานาธิบดีวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow
Wilson) กล่าวว่าเหตุผลหนึ่งที่เข้าทำสงครามโลกครั้งที่
1 ก็เพื่อรักษา “การเดินเรือเสรีในทะเลต่างๆ อย่างสมบูรณ์”
เช่นเดียวกับประธานาธิบดีแฟรงคลิน รูสเวลท์ (Franklin Roosevelt) ประกาศหลังเข้าสงครามโลกครั้งที่ 2 ว่า
กองทัพเรือและกองทัพอากาศมีหน้าที่ต้องรักษานโยบายการเดินเรือเสรีของอเมริกา”
ตลอดประวัติศาสตร์พิสูจน์ว่าผลประโยชน์แห่งชาติสหรัฐขึ้นกับนโยบายดังกล่าว
นโยบาย “U.S. Oceans Policy” ที่เริ่มใช้เมื่อ 1983 สหรัฐจะใช้สิทธิ์และอ้างสิทธิเสรีภาพ
ใช้ประโยชน์จากทะเลทั่วโลกบนหลักดุลแห่งผลประโยชน์ (balance of interests) ในขณะที่เห็นว่าประเทศอื่นๆ ควรยึดสิทธิ์การเดินเรือภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล
ค.ศ. 1982 (UNCLOS)
นโยบายที่สอดคล้องคือนับจากปี 1979 เป็นต้นมา
สหรัฐดำเนินโครงการเดินเรือเสรี “Freedom of Navigation” (FON) ส่วนหนึ่งของโครงการคือติดตามว่าประเทศใดที่อ้างสิทธิ์เกิน
และพยายามให้ประเทศเหล่านั้นปฏิบัติตามกฎหมายระหว่างประเทศ รวมถึงการใช้กำลังทหาร
(ถ้าจำเป็น)
รัฐบาลจีนออกมาตอบโต้รายงาน
FON ประจำปี 2015 ฉบับล่าสุด เพราะส่วนหนึ่งของรายงานระบุว่าจีนอ้างสิทธิ์น่านน้ำเกินกฎหมายระหว่างประเทศ
เรียกร้องให้สหรัฐเคารพอธิปไตยและความมั่นคงของประเทศอื่นๆ
เนื่องจากนโยบายของสหรัฐที่ถือว่าสามารถเข้าน่านน้ำของประเทศอื่นๆ
โดยไม่คำนึงว่าละเมิดอธิปไตยของประเทศเหล่านั้นหรือไม่ ทุกวันนี้เครื่องบินเรือรบสหรัฐละเมิดอธิปไตยของหลายประเทศรวมทั้งจีน
ความขัดแย้งจึงเกิดขึ้นเนื่องจากฝ่ายสหรัฐเห็นว่าไม่ได้ล่วงล้ำน่านฟ้าน่านน้ำอธิปไตยของประเทศจีน
แต่เป็นเพราะจีนอ้างสิทธิ์เกินขอบเขตที่กฎหมายระหว่างประเทศกำหนด ทั้งยังเป็นการรักษาสิทธิ
เสรีภาพการเดินเรือเสรี กดดันจีนให้เคารพกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ในมุมของจีนเห็นว่าการอ้างสิทธิ์ของตนถูกต้องตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ
วิเคราะห์องค์รวม
:
ประการแรก ให้ทุกประเทศยึดถือกฎหมายระหว่างประเทศแต่ตัวเองกลับละเมิด
รัฐบาลสหรัฐย้ำความสำคัญของการเดินเรือเสรี
ยึดมั่นนโยบายเดินเรือเสรี แต่ไม่ลงนามในกฎหมายระหว่างประเทศ UNCLOS เท่ากับว่าความเสรีของสหรัฐไม่ถูกควบคุมภายใต้กฎหมายดังกล่าว
แต่กลับกดดันให้นานาประเทศลงนามใน UNCLOS และอ้างว่าการที่ประเทศต่างๆ
ยึดกฎหมายดังกล่าวคือการยึดมั่นการเดินเรือเสรีอย่างเท่าเทียม
อยู่ภายใต้กรอบกฎหมายระหว่างประเทศเดียวกัน ยกเว้นสหรัฐที่จะไม่ยึดถือกฎหมายดังกล่าว
แถมยังบอกว่ากำลังทำหน้าที่รักษาการเดินเรือเสรี
สรุปคือสหรัฐตั้งใจไม่ยึดถือ UNCLOS เพื่อเครื่องบินเรือรบของตนสามารถเดินทางไปทุกหนทุกแห่งทั่วโลก
(เว้นแต่จะตกลงกับแต่ละประเทศเป็นการเฉพาะราย) ในขณะที่กดดันให้ประเทศอื่นๆ ยึดถือ
UNCLOS เพื่อตีกรอบผลประโยชน์
ความมั่นคงของประเทศอื่นๆ ให้อยู่ภายใต้ขอบเขตของ UNCLOS
รัฐบาลสหรัฐให้เหตุผลต่อสิ่งที่ทำว่าเป็นเรื่องของการรักษาผลประโยชน์แห่งชาติที่สำคัญยิ่งยวด
เป็นเรื่องที่ไม่อาจละเลยได้ แต่กลับไม่สนใจและละเลยผลประโยชน์แห่งชาติของประเทศอื่นๆ
แนวทางเช่นนี้สะท้อนหลักคิดแบบสำนักสัจนิยม การเป็นเจ้า (hegemony) และหลัก American Exceptionalism
ประการที่ 2 รัฐบาลสหรัฐกำลังทำตัวเป็นตำรวจโลก
รัฐบาลสหรัฐอ้างว่าจีนกำลังละเมิดกฎหมาย
UNCLOS จึงพยายามกดดันรวมถึงการใช้กำลังทหารแสดงแสนยานุภาพของตน
ประเด็นคือสหประชาชาติ UNCLOS ไม่ได้มอบอำนาจแก่รัฐบาลสหรัฐเพื่อการดังกล่าว จึงเป็นนโยบายใช้กำลังฝ่ายเดียว
ประธานาธิบดีโอบามาเคยกล่าวอย่างชัดเจนว่า “อเมริกาไม่ใช่ตำรวจโลก
สิ่งเลวร้ายเกิดขึ้นทั่วโลก เกินกว่าที่อเมริกาจะแก้ไขทุกเรื่องร้ายให้กลับเป็นดี”
แต่นโยบายเดินเรือเสรีเป็นตัวอย่างแสดงให้เห็นว่า รัฐบาลสหรัฐกำลังทำหน้าที่ตำรวจโลก โดยแต่งตั้งตัวเอง
ไม่มีองค์กรระหว่างประเทศหรือกฎหมายระหว่างประเทศใดมอบอำนาจให้
นโยบายตำรวจโลกของประธานาธิบดีโอบามาไม่ใช่เรื่องใหม่
หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุด
ด้วยความกลัวอิทธิพลของคอมมิวนิสต์ที่แผ่ขยายในยุโรปตะวันออกและเอเชีย ประธานาธิบดีทรูแมนจึงประกาศหลักนิยมทรูแทน
(Truman Doctrine) มีเนื้อหาใจความว่าจะสนับสนุนเสรีชนที่ต่อต้านการครอบงำจากกองกำลังติดอาวุธหรือแรงกดดันจากภายนอก
ในทางปฏิบัติสหรัฐไม่ได้ใช้หลักนิยมทรูแมนในทุกกรณี จะดำเนินการตามความเหมาะสม
ตอบสนองต่อผลประโยชน์สำคัญยิ่งยวด (vital interest) ของสหรัฐเท่านั้น
หลักนิยมทรูแมนสอดคล้องกับนโยบายตำรวจโลกที่ว่าสหรัฐจะเข้าแทรกแซงประเทศอื่นๆ
เรื่องต่างๆ เฉพาะกรณีที่ตอบสนองต่อผลประโยชน์สำคัญเท่านั้น รัฐบาลแต่ละชุดจะเป็นผู้ตัดสินใจว่าเข้าข่ายหรือไม่
โดยไม่สนใจว่าพฤติกรรมของตนจะละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่
เป็นตำรวจโลกที่แต่งตั้งตัวเอง
ใช้กฎกติกาของตนเอง และเพื่อประโยชน์ของตนเอง
ประการที่ 3 สร้างสันติภาพหรือยุทธศาสตร์ครอบงำ
ในแง่มุมหนึ่งนโยบายเหล่านี้เริ่มต้นในยุคสงครามเย็น
ภายใต้บริบทยุคนั้นรัฐบาลสหรัฐกำลังต่อสู้แข่งขันกับฝ่ายสังคมนิยมคอมมิวนิสต์
เป็นเรื่องความเป็นความตาย จึงมีคำถามว่ามีความเหมะสมที่จะคงนโยบายดังกล่าวหรือไม่
ทุกวันนี้รัฐบาลสหรัฐยังมีมุมมองด้านความมั่นคงแบบยุคนั้นอีกหรือ คิดต่อไปได้อีกว่าถ้ายังอยู่ในยุคสงครามเย็น
ประเทศใดคือศัตรู หมายถึงจีน รัสเซียหรือไม่
รัฐบาลโอบามากล่าวซ้ำหลายรอบว่ายินดีที่เห็นจีนก้าวขึ้นมาโดยสันติ สหรัฐมีผลประโยชน์ร่วมมหาศาลจากการเติบโตของจีน
รองประธานาธิบดีไบเดนเคยกล่าวสรุปความสัมพันธ์รูปแบบใหม่กับจีนว่า “แม้เรารู้อยู่เสมอว่าเรามักแข่งขันกัน
เรายังคงแสวงหาความร่วมมือกับจีนมากขึ้นๆ ไม่ใช่ขัดแย้งมากขึ้น
ไม่มีตรงไหนที่เขียนว่าสหรัฐต้องขัดแย้งกับจีน
ไม่มีสิ่งใดมาขวางกั้นการสร้างความสัมพันธ์ดังกล่าว”
จึงเกิดคำถามว่า ความสัมพันธ์ในรูปแบบใหม่ที่รัฐบาลโอบามามีต่อจีนหมายถึงอย่างไรกันแน่
มีความหมายตรงตามที่ประกาศไว้หรือไม่ หรือเป็นเพียงการสร้างภาพเท่านั้น
แน่นอนว่าทุกประเทศมีสิทธิ์ที่จะเลือกนโยบายที่เห็นว่าชอบ
เป็นเรื่องสมควรที่ประเทศอื่นๆ จะศึกษาตีความให้เข้าใจแจ่มแจ้ง ไม่เข้าใจผิด ไม่อยู่ในความอึมครึม
ประการที่ 4 มหาอำนาจทางทะเล มหาอำนาจโลก
ความรู้จากประวัติศาสตร์ช่วยให้เข้าใจความสำคัญของการเดินเรือเสรีที่สหรัฐเอ่ยถึง
เมื่อดูแผนที่โลกจะพบว่าผืนแผ่นดินโลกไม่ได้ติดกันทั้งหมด ผืนน้ำมหาสมุทรต่างหากที่ติดต่อกันทั่วโลก การเดินทางด้วยทางบกในอดีตยากลำบากและเป็นไปไม่ได้ที่จะเดินทางไปทั่วโลก
(ยิ่งปัจจุบันจะติดขัดเรื่องพรมแดนเขตแดนของประเทศต่างๆ) ต่างจากการเดินทางด้วยเรือที่อำนวยให้สามารถไปถึงที่ต่างๆ
ทั่วโลก (การเดินทางด้วยเรือไม่สามารถไปสู่ทุกจุด แต่ช่วยไปใกล้พื้นที่เป้าหมาย)
ย้อนหลังหลายศตวรรษ ชาติยุโรปเห็นความสำคัญของการเดินเรือ
หวังว่าจะสามารถทำการค้าขายกับอาณาจักรเอเชียที่อยู่ห่างไกลโดยไม่ต้องผ่านพ่อค้าคนกลางที่มักพวกมุสลิม
โปรตุเกสแม้เป็นเพียงชาติเล็กๆ เป็นชาติแรกที่รู้จักเทคนิคการเดินเรือโดยอาศัยแรงลมกับกระแสน้ำสู่มหาสมุทรแปซิฟิกตอนใต้
โดยแล่นเลียบชายฝั่งแอฟริกา ในทศวรรษ 1430 สามารถอาศัยเส้นทางเดินเรือติดต่อค้าขายกับพวกแอฟริกาโดยตรง
และเข้าเอเชียไปถึงอินเดีย มะละกาในเวลาต่อมา
จากนั้นเชื่อมโยงการค้าเข้ากับการเดินเรือ ควบคุมท่าเรือชายฝั่งตามจุดต่างๆ
เพื่อควบคุมเส้นทางเดินเรือทั้งเส้น การเป็นผู้ควบคุมเส้นทางเดินเรือ เท่ากับผูกขาดการส่งสินค้า
ผูกขาดตลาดผู้ซื้อผู้ขายไว้กับตนเอง สามารถสร้างกำไรมหาศาล เป็นแรงผลักดันให้ชาติอื่นๆ
ในยุโรปเลียนแบบ และพัฒนาต่อมากลายเป็นยุคล่าอาณานิคมและจักรวรรดินิยมในที่สุด อังกฤษเป็นจักรวรรดิที่ยิ่งใหญ่ที่สุดในยุคนั้น
มีข้อมูลว่าเมื่อค.ศ.1900 จักรวรรดิอังกฤษมีพื้นที่ราว 1 ใน 5 ของโลก ปกครอง 400
ล้านคน เป็นศูนย์การค้า การเงิน การติดต่อสื่อสาร การอพยพย้ายถิ่น
เป็นศูนย์อำนาจทางทหาร กล่าวได้ว่าเป็น “ศูนย์กลางของโลก” ในขณะนั้น
กลายเป็นชาติมหาอำนาจที่กล่าวขานกันว่า “ดินแดนที่พระอาทิตย์ไม่เคยลับขอบฟ้า”
จักรวรรดินิยมใหม่สหรัฐ
:
จักรวรรดินิยมในยุคปัจจุบันมีลักษณะแตกต่างจากศตวรรษก่อนๆ
เป็นการเปลี่ยนแปลงตามบริบท ไม่ยึดตัวแสดงรัฐเพียงอย่างเดียว
การแสดงอิทธิพลของจักรวรรดิซับซ้อนกว่าเดิม มีมิติเหนือรัฐและต่ำกว่ารัฐด้วย จักรวรรดินิยมในมุมมองนี้จึงให้ภาพความเป็นจักรวรรดิที่ไม่ชัดเจนเช่นในอดีต
ทั้งยังก่อให้เกิดการวิพากษ์ถึงความเป็นจักรวรรดิด้วย
ความเป็นจักรวรรดิในยุคนี้อาจเป็นเพียงส่วนหนึ่งของระบบความสัมพันธ์ระดับโลก
หมายความว่า ในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศไม่ได้จำกัดอยู่ในกรอบความเป็นจักรวรรดิเท่านั้น
บางส่วนบางเรื่องเป็นความสัมพันธ์ที่เท่าเทียม พึ่งพาซึ่งกันและกัน
ถ้ายึดหลักจักรวรรดินิยมใหม่
นักวิชาการบางคนชี้ว่าสหรัฐคือตัวอย่างของจักรวรรดินิยมใหม่
เป็นเหตุว่ารัฐบาลสหรัฐจะต้องแสดงบทบาทระดับโลก ในการนี้จำต้องให้กองทัพของตนเข้าถึงที่ต่างๆ
อย่างรวดเร็วทั่วถึง แสดงแสนยานุภาพอยู่เสมอแม้ในยามสันติ สหรัฐจะต้องมีสภาพดุจดั่ง
“ดินแดนที่พระอาทิตย์ไม่เคยลับขอบฟ้า” เช่นกัน เพียงแต่ดินแดนที่ว่านี้หมายถึงอิทธิพลของตน
นโยบายเดินเรือเสรีตามแบบฉบับของรัฐบาลสหรัฐคืออีกนโยบายสะท้อนความเป็นจักรวรรดินิยมใหม่
หรือที่รัฐบาลจีนกับรัสเซียใช้คำว่าความเป็นเจ้า (hegemony) และ American Exceptionalism ซึ่งมีความหมายสอดคล้องกัน
1 พฤษภาคม 2016
ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 20 ฉบับที่ 7115 วันอาทิตย์ที่ 1 พฤษภาคม พ.ศ.2559)
---------------------------
บรรณานุกรม:
1. Berkin, Carol., Miller, Christopher L., Cherny, Robert
W., & Gormly, James L. (2012). Making America: A History of the United
States. (6th Ed.). USA: Wadsworth, Cengage Learning.
2. Brown, Chris. (2005). Understanding International
Relations (3 Ed.). New York: Palgrave Macmillan.
3. China Focus: China dismisses Pentagon report on freedom
of navigation. (2016, April 25). Xinhua. Retrieved from
http://news.xinhuanet.com/english/2016-04/27/c_135314536.htm
4. Dockrill, Michael L., & Hopkins, Michael F. (2006). The
Cold War 1945-91 (2nd Ed.). New York: Palgrave Macmillan. P.38
5. Johnson, Robert. (2003). British Imperialism. New
York: Palgrave Macmillan.
6. U.S. Department of Defense (DoD). (2016, April 19).
Freedom of Navigation (FON) Report for Fiscal Year (FY) 2015. Retrieved from
http://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/gsa/cwmd/FON_Report_FY15.pdf
7. U.S. Naval Institute. (2015, March 26). Document:
Department of Defense Freedom of Navigation Report. Retrieved from
https://news.usni.org/2015/03/26/document-department-of-defense-freedom-of-navigation-report
8. The White House. (2013, September 10). Remarks by the
President in Address to the Nation on Syria. Retrieved from
http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/09/10/remarks-president-address-nation-syria
9. The White House. (2014, October 3). Remarks by the Vice
President at the John F. Kennedy Forum. Retrieved from
http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/10/03/remarks-vice-
-----------------------------
