บริบทความมั่นคงในนโยบายความมั่นคงแห่งชาติญี่ปุ่น 2013 (สรุปสาระสำคัญ)

บริบทความมั่นคงในนโยบายความมั่นคงแห่งชาติญี่ปุ่น 2013

            พิจารณาภาพรวมพบได้ว่าสมุดปกขาวว่าด้วยนโยบายความมั่นคงแห่งชาติ ‘Defense of Japan 2013’ บรรยายบริบทใน 2 ด้านหลักๆ คือ

            1.บริบทเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในรอบปี เช่น เรื่องของเกาหลีเหนือ จีน กิจกรรมทางทหารของรัสเซีย เหตุการณ์รอบปีทำให้เห็นสถานการณ์ที่เกิดขึ้นไม่นานหรือยังกำลังดำเนินอยู่ เนื้อหาส่วนนี้จะเปลี่ยนแปลงทุกปีตามเหตุการณ์จริงที่เกิดขึ้น

            2.บริบทหลัก คือสถานการณ์ความมั่นคงอันเป็นหัวใจเพื่อการกำหนดยุทธศาสตร์ในระยะยาว

ได้แก่ ฉากทัศน์ถูกศัตรูโจมตีพร้อมกับกองทัพสหรัฐฯ และความสำคัญของเส้นทางเดินเรือ เนื้อส่วนนี้ไม่ค่อยเปลี่ยนแปลง

            บริบทความมั่นคงระหว่างประเทศมีความตึงเครียดเพิ่มมากขึ้น อันตรายจากภัยคุกคามมีแนวโน้มรุนแรงขึ้น ในขณะที่สหรัฐฯ พันธมิตรสำคัญของญี่ปุ่นกำลังประสบปัญหางบประมาณกลาโหมตึงตัว

            มีประเด็นวิเคราะห์ที่สำคัญดังนี้

            1.ประเมินภัยคุกคามเกินความจริง

            สมุดปกขาวอ้างว่าเกาหลีเหนือมีขีปนาวุธแตโปดอง-2 (Taepodong-2) มีพิสัยยิงไกล 6,000-10,000 กิโลเมตร ส่วนขีปนาวุธมูซูดาน (Musudan) มีพิสัย 2,500-4,000 กิโลเมตร ทั้งๆ ที่ขีปนาวุธทั้งสองชนิดยังไม่เคยทำการทดสอบอย่างจริงจัง ไม่แน่ใจว่าสามารถปฏิบัติการได้จริงหรือไม่เพียงไร

            เช่นเดียวกับการทดลองระเบิดนิวเคลียร์ เป็นที่ทราบกันทั่วไปว่าเกาหลีเหนือประสบความสำเร็จในการทดสอบจุดระเบิดนิวเคลียร์มาแล้ว 3 ครั้ง คือเมื่อปี 2006 กับ 2009 และล่าสุดเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2013 แต่ทั้งหมดนี้อยู่ในขั้นทดลองในห้องทดลอง นักวิเคราะห์สหรัฐฯ ยังไม่พบหลักฐานเกาหลีเหนือมีขีดความสามารถถึงระดับผลิตเป็นอาวุธนิวเคลียร์ที่ใช้การได้จริง

            ในระยะยาวเกาหลีเหนือจะมีขีดความสามารถถึงขั้นผลิตเป็นอาวุธได้หรือไม่ยังเป็นประเด็นถกเถียง เพราะจีนให้ความร่วมมือกับคณะมนตรีความมั่นคงสหประชาชาติต่อต้านโครงการนิวเคลียร์ดังกล่าว ภัยคุกคามจากเกาหลีเหนือต่อญี่ปุ่นจึงเป็นภัยคุกคามที่มุ่งมองไปในอนาคต มองว่าฝ่ายตรงข้ามมีอำนาจการรบขั้นสูงและมีเป้าหมายใช้โจมตีตนเอง

            2.การเปรียบเทียบอย่างหยาบๆ

            การอ้างข้อมูลว่าเกาหลีเหนือมีทหารประจำการ 1 ล้านนาย เรือรบ 650 ลำ เครื่องบินรบ 600 ลำ เทียบกับญี่ปุ่นที่มีทหาร 140,000 คน เรือรบ 141 ลำ เครื่องบินรบ 410 ลำ เป็นการเปรียบเทียบอย่างหยาบๆ ไม่ได้ประเมินขีดความสามารถในการรบที่แท้จริง เครื่องบินรบ 600 คนที่เกาหลีเหนือมีนั้นส่วนใหญ่เป็นเครื่องบินรุ่นเก่าประจำการมาแล้วหลายสิบปี เครื่องบินรบรุ่นใหม่อาจมีเพียง Mig-29 จำนวน 18 ลำ กับ Su-25 จำนวน 34 ลำ นอกจากนั้นประเด็นความพร้อม ศักยภาพของนักบินก็เป็นปัญหา เนื่องจากประเทศขาดแคลนเชื้อเพลิงนักบินจึงมีชั่วโมงการฝึกบินต่ำ ส่วนทหาร 1 ล้านนายคงไม่มีโอกาสข้ามมาถึงฝั่งญี่ปุ่นเพราะกองทัพเรือเกาหลีเหนือไม่ได้ตระเตรียมเพื่อการนี้ เรือรบที่มีเกือบทั้งหมดเป็นเรือขนาดเล็กใช้แล่นตามชายฝั่งมากกว่า

            ในขณะที่ญี่ปุ่นมีจำนวนน้อยกว่า หากพิจารณาข้อมูลย้อนหลังตั้งแต่ปี 1976 จนถึงปี 2010 จะพบว่าญี่ปุ่นไม่ได้เพิ่มกำลังพล และมีจำนวนลดลงด้วย คือจากทหารประจำการ 180,000 นายในปี 1976 เหลือ 154,000 นายในปี 2010 จำนวนรถถังจาก 1,200 คัน เหลือเพียง 400 คัน เรือพิฆาตจาก 60 ลำ เหลือเพียง 48 ลำ (ยกเว้นเรือดำน้ำมีเพิ่มขึ้นจาก 16 ลำเป็น 22 ลำ) เครื่องบินรบของกองทัพอากาศจาก 430 ลำเหลือเพียง 340 ลำ

            แม้มีจำนวนน้อยกว่าแต่เป็นกองทัพที่ได้รับการฝึกอย่างดี พร้อมรบอยู่เสมอ ด้วยอาวุธอันทันสมัย เพราะสหรัฐฯ ขายอาวุธทันสมัยแก่ญี่ปุ่น และประเทศพยายามพัฒนาอาวุธของตนเรื่อยมา

            3.ขาดการประเมินในมิติอื่นๆ

            เช่น นักวิเคราะห์บางคนเชื่อว่าเหตุผลที่รัฐบาลเกาหลีเหนือทดสอบขีปนาวุธ ระเบิดนิวเคลียร์เพื่อจุดประสงค์ทางการเมืองภายในมากกว่าจะคุกคามประเทศเพื่อนบ้าน สภาพเศรษฐกิจที่อ่อนแอยิ่งกระเทือนต่ออำนาจผู้บริหารประเทศหากทำสงครามกับเพื่อนบ้าน ดังนั้นโอกาสที่กองทัพเกาหลีเหนือจะทำสงครามเต็มรูปแบบกับประเทศอื่นจึงมีน้อย

            กรณีข้อพิพาทหมู่เกาะเซนกากุ (หรือที่จีนเรียกเตียวหยู) เป็นอีกตัวอย่างหนึ่งที่ขาดการพิจารณามิติอื่นๆ สมุดปกขาวรายงานว่าตั้งแต่เดือนกันยายน 2012 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน เรือรบจีนล่วงล้ำน่านน้ำญี่ปุ่นแถบดังกล่าวเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน มีการล่วงล้ำทุกเดือน หากพิจารณาลำพังเพียงตัวเลขการล่วงล้ำของเรือจีนย่อมตีความได้ว่าจีนทำให้สถานการณ์ตึงเครียดมากยิ่งขึ้น แต่หากพิจารณาบริบทอื่นๆ เช่นเหตุที่เรือจีนแสดงพฤติกรรมดังกล่าวเนื่องจากญี่ปุ่นทำการเรียกร้องสิทธิอย่างชัดเจนและถี่ขึ้น ความตึงเครียดรอบนี้จึงมีจุดเริ่มต้นจากการอ้างสิทธิของญี่ปุ่น หากญี่ปุ่นไม่แสดงพฤติกรรมอ้างสิทธิ เรือรบจีนก็จะไม่เข้าน่านน้ำหมู่เกาะเซนกากุเพื่อแสดงการอ้างสิทธิตอบโต้ญี่ปุ่นบ้าง

            4.ผลของสนธิสัญญาความมั่นคงญี่ปุ่น-สหรัฐฯ

            ตั้งแต่พฤษภาคม ค.ศ.1957 เป็นต้นมาความมั่นคงแห่งชาติญี่ปุ่นตั้งอยู่บนสนธิสัญญาความมั่นคงญี่ปุ่น-สหรัฐฯ และมีผลต่อนโยบายความมั่นคงญี่ปุ่นอย่างมาก

            National Defense Program Guidelines 2004 ปรับแนวคิดความมั่นคงให้ขยายขอบเขตกว้างออกไปให้พร้อมรับมือการโจมตีจากแดนไกล (Attack from afar, Counter-measures from afar)

             ภายใต้กรอบแนวคิดดังกล่าวส่งผลทำให้

            4.1 ญี่ปุ่นสามารถขยายกำลังรบได้อีกมาก

            เนื่องจากต้องรับมือกับภัยคุกคามในกรอบกว้าง ไม่เพียงเฉพาะความมั่นคงในขอบเขตอธิปไตยของประเทศเท่านั้น แต่เกี่ยวข้องกับภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกทั้งหมดซึ่งกินพื้นที่กว้างขวางเกี่ยวข้องกับหลายประเทศ รวมทั้งชาติมหาอำนาจ การประเมินภัยคุกคาม การเตรียมกำลังรบจึงต้องอยู่ในกรอบดังกล่าว

            4.2 เผชิญหน้ากับฝ่ายตรงข้ามของสหรัฐฯ

            การมีสนธิสัญญากับอเมริกา การที่กองกำลังอเมริกาจำนวนมากตั้งอยู่ในประเทศญี่ปุ่น ในด้านหนึ่งอาจมองว่าสหรัฐฯ ค้ำประกันความมั่นคงของตน ในอีกมุมหนึ่งเท่ากับว่าญี่ปุ่นถูกดึงเข้าไปเกี่ยวข้องกับขอบเขตความมั่นคงที่กว้างขึ้น และต้องเผชิญหน้ากับฝ่ายตรงข้ามสหรัฐฯ

            รัฐบาลญี่ปุ่นตระหนักเรื่องนี้เป็นอย่างดี ดังที่เนื้อหาสมุดปกขาวตอนหนึ่งวางฉากทัศน์ว่า ศัตรูไม่ได้เตรียมต่อสู้กับกองกำลังป้องกันตนเองของญี่ปุ่นเท่านั้น แต่ยังเตรียมต่อสู้กับกองกำลังทั้งหมดของสหรัฐฯ

            ญี่ปุ่นจึงไม่ได้เผชิญหน้ากับฝ่ายตรงข้ามของตนเท่านั้น แต่ยังรวมถึงฝ่ายตรงข้ามของสหรัฐฯ ด้วย

            5.ในภาพที่กว้างออกไป มุมมองที่แตกต่าง

            ญี่ปุ่นมองว่าเกาหลีเหนือ จีนเป็นภัยคุกคามต่อตน แต่ในภาพกว้างขีดความสามารถทางทหารที่เพิ่มขึ้นของญี่ปุ่นย่อมมีโอกาสนำไปคุกคามประเทศอื่นๆ ได้เช่นกัน ดังนั้น ประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก (นอกเหนือจากเกาหลีเหนือกับจีน) อาจมองว่าญี่ปุ่นเป็นภัยคุกคามได้เช่นกัน

            ในแง่ของภัยคุกคามจากต่างชาติ หากใช้ตัวเลขงบประมาณค่าใช้จ่ายด้านการทหารเป็นตัวตั้ง ในมุมของจีนอาจกำลังเผชิญภัยคุกคามจากญี่ปุ่นกับสหรัฐฯ อย่างหนัก ข้อมูลสมุดปกขาวชี้ว่า ในปีงบประมาณ 2011 รัฐบาลจีนใช้จ่ายด้านกลาโหมราว 1.4 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ญี่ปุ่นใช้ 0.43 แสนล้านดอลลาร์ ส่วนสหรัฐฯ ใช้ถึง 6.78 แสนล้านดอลลาร์เป็นประเทศที่มีงบประมาณกลาโหมมากที่สุดในโลก จึงไม่น่าแปลกใจว่าอเมริกาคือประเทศที่มีแสนยานุภาพทางทหารสูงสุดในโลก กำลังรบของจีนไม่อาจสู้หรือเทียบเท่าอเมริกาได้เลย

            แม้ข้อมูลสมุดปกขาวจะชี้ว่างบประมาณกลาโหมจีนเพิ่มถึง 3.51 เท่าเมื่อเทียบกับ 10 ปีที่แล้ว ในขณะที่สหรัฐฯ เพิ่มเพียง 1.68 เท่า ตีความได้ว่าจีนกำลังเร่งปรับปรุงกองทัพของตนเอง แต่ในอีกมุมหนึ่งเป็นการยืนยันว่ากองทัพจีนไม่อาจเปรียบกับกองทัพสหรัฐฯ และต้องใช้เวลาอีกนานหลายปีกว่าที่กองทัพจีนจะมีขีดความสามารถทัดเทียมกับอเมริกา ดังนั้น ในอีกมุมมองหนึ่งกองทัพญี่ปุ่นกับสหรัฐฯ ที่เข้มแข็งต่างหากที่เป็นภัยคุกคามต่อจีน

            ในอนาคตเชื่อว่าญี่ปุ่นจะต้องเพิ่มกำลังรบและแสดงบทบาทมากขึ้น ด้วยสามเหตุผลหลักคือ เหตุผลด้านความอยู่รอดทางเศรษฐกิจ อำนาจการรบของจีนที่เพิ่มมากขึ้น และการปรับเปลี่ยนกำลังรบสหรัฐฯ ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก หากสหรัฐฯ เลือกที่จะให้ญี่ปุ่นมีบทบาทมากขึ้นไม่ว่าจะเป็นเชิงนโยบายหรือเชิงยุทธวิธี ณ วันนี้จนถึงอีกหลายทศวรรษจากนี้ภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกจะเป็นเวทีการประชันกำลังของชาติมหาอำนาจกับอีกหลายประเทศ

พฤศจิกายน 2013

ชาญชัย คุ้มปัญญา

(ตีพิมพ์ใน นาวิกศาสตร์ ปีที่ 96 เล่มที่ 11 เดือนพฤศจิกายน 2556)

 หมายเหตุ: เนื้อหาที่นำเสนอเป็นเพียงการสรุปสาระสำคัญบางส่วนเท่านั้น รายละเอียดอ่านในนาวิกศาสตร์

------------------------

บทความที่เกี่ยวข้อง:

1. มองนโยบายความมั่นคงญี่ปุ่นด้วยแนวคิดสัจนิยม

ทฤษฎีสัจนิยมให้ความสำคัญกับความมั่นคงแห่งชาติมากที่สุด รัฐต้องระแวดระวัง เตรียมการรับมือภัยคุกคามทุกชนิด พร้อมเผชิญหน้าฝ่ายตรงข้าม แต่ภายใต้แนวคิดนี้นโยบายความมั่นคงแห่งชาติเต็มด้วยความหวาดระแวง ความไม่เชื่อใจ กลายเป็นดาบสองคมให้ประเทศเพื่อนบ้านมองด้วยความหวาดระแวง มองอย่างเป็นภัยคุกคามเช่นกัน นโยบายความมั่นแห่งชาติญี่ปุ่นสะท้อนลักษณะดังกล่าวอย่างชัดเจน

2. ‘อิซูโม’ภาพสะท้อนความมั่นคงเอเชียแปซิฟิก การประชันกำลังระหว่างญี่ปุ่น จีนและสหรัฐฯ

ทางการญี่ปุ่นเปิดตัวเรือรบอิซูโม (Izumo) เรือรบรุ่นใหม่ที่ใหญ่ที่สุดที่ญี่ปุ่นต่อเองนับตั้งแต่สิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา กองทัพญี่ปุ่นจัดให้เรือดังกล่าวอยู่ในชั้นเรือพิฆาต แต่สามารถบรรทุกเฮลิคอปเตอร์จำนวน 9-14 ลำ และอาจบรรทุกเครื่องบินรบรุ่นใหม่ล่าสุด F-35 จึงมีข้อวิพากษ์ว่าญี่ปุ่นกำลังเสริมกำลังรบขนาดใหญ่หรือไม่ จะกระทบความมั่นคงในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกอย่างไร

บรรณานุกรม:

1. DEFENSE OF JAPAN 2013, Japan Ministry of Defense, http://www.mod.go.jp/e/publ/w_paper/2013.html, accessed 9 July 2013.

2. Overview of Japan’s Defense Policy, Japan Ministry of Defense, http://www.mod.go.jp/e/d_act/d_policy/pdf/english.pdf, accessed 9 July 2013.

3. National Defense Program Guidelines for FY 2011 and beyond, Japan Ministry of Defense, http://www.mod.go.jp/e/d_act/d_policy/national.html, accessed 9 July 2013.

4. Japan's Abe nudges China over territorial disputes, Asahi Shimbun / Reuters, 18 January 2013, http://ajw.asahi.com/article/behind_news/politics/AJ201301180093

5. Bhubhindar Singh, Policy Brief: Japan's Perspectives of the ASEAN Defence Ministers' Meeting (ADMM)-Plus, S.Rajaratnam School of International Studies (RSIS), http://www.rsis.edu.sg/publications/policy_papers/RSIS_JP%20Perspective%20of%20ADMM%20Policy%20Brief_180113.pdf, accessed 17 March 2013

6. CHAIRMAN’S STATEMENT OF THE 22nd ASEAN SUMMIT, Bandar Seri Begawan, 24-25 April 2013, http://www.asean.org/news/asean-statement-communiques/item/chairmans-statement-of-the-22nd-asean-summit-our-people-our-future-together

-------------