จัดการข้อพิพาททะเลจีนใต้ จัดการข้อพิพาทอาเซียน

การประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนครั้งที่ 22 ประจำปี 2013 ณ กรุงบันดาร์เสรีเบกาวัน ประเทศบรูไน เมื่อวันที่ 24-25 เมษายนที่ผ่านมา นักวิเคราะห์และสื่อมวลชนจำนวนมากกล่าวว่าที่ประชุมให้ความสำคัญกับประเด็นข้อพิพาททะเลจีนใต้ (ฟิลิปปินส์) มากที่สุด อันที่จริงแล้วข้อพิพาททะเลจีนใต้เป็นเรื่องเก่าที่ยืดเยื้อมานานหลายทศวรรษ แต่เหตุที่การประชุมรอบนี้หลายคนให้ความสนใจส่วนหนึ่งเป็นผลสืบเนื่องจากปีที่แล้วเกิดเหตุพิพาทระหว่างจีนกับฟิลิปปินส์อย่างต่อเนื่อง เนื่องจากการอ้างสิทธิเหนือพื้นที่ทับซ้อนหมู่เกาะปะการังสการ์โบโรห์ของทั้งสองประเทศ รัฐบาลฟิลิปปินส์ภายใต้การนำของประธานาธิบดีเบนิกโน อากีโนที่ 3 ปกป้องสิทธิของประเทศอย่างเต็มที่โดยไม่เกรงอำนาจอิทธิพลของจีนแต่อย่างไร เกิดการตอบโต้ด้วยวาจา การวางกำลังทหาร เรือรบต่างๆ

            ผลจากข้อพิพาทระหว่างฟิลิปปินส์กับจีนลามมาถึงชาติสมาชิกอาเซียน เมื่อประเทศกัมพูชาเจ้าภาพงานประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนแสดงอาการขัดขวาง ไม่ยอมบรรจุข้อความพูดถึงกรณีความขัดแย้งระหว่างจีนกับฟิลิปปินส์ที่กำลังร้อนแรงอยู่ในขณะนั้น เป็นเหตุให้ไม่มีเอกสารแถลงการณ์สรุปผลการประชุม เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ต่างๆ นานาถึงความเป็นเอกภาพของอาเซียน

            ข้อพิพาททะเลจีนใต้ที่ปะทุขึ้นในปี 2012 จึงไม่เป็นเพียงเรื่องระหว่างฟิลิปปินส์กับจีนเท่านั้น แต่ยังเกี่ยวข้องกับชาติสมาชิกอาเซียนอื่นด้วย

ไม่มีประเทศใดคิดใช้ความรุนแรง:

            เมื่อพูดถึงข้อพิพาททะเลจีนใต้ ลักษณะสำคัญประการหนึ่งคือไม่มีประเทศใดคิดแก้ปัญหาด้วยการใช้ความรุนแรง ตลอดหลายสิบปีที่ผ่านมา การอ้างสิทธิเป็นเหตุให้เกิดข้อพิพาทใหญ่น้อยหลายครั้ง โดยเฉพาะการปะทะทางเรือระหว่างจีนกับเวียดนามในปี 1974 กับ 1988 รวมทั้งการเผชิญหน้า วิวาทะระหว่างฟิลิปปินส์กับจีนเมื่อปีที่แล้ว แต่ไม่มีครั้งใดที่เหตุการณ์บานปลายกลายเป็นสงครามใหญ่โต ทุกประเทศต่างยับยั้งชั่งใจ ไม่มีประเทศใดใช้อำนาจกำลังทหารทำสงครามเต็มรูปแบบเพื่อยึดครองดินแดน

            ประธานาธิบดีฟิลิปปินส์เบนิกโน อากีโนที่ 3 คู่กรณีล่าสุดให้สัมภาษณ์ในระหว่างงานประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียน กล่าวในทิศทางต้องการแก้ปัญหาด้วยสันติวิธีว่า “ทุกประเทศหวังจะได้ทางออกอย่างสันติและได้แจ้งเตือนความกังวลอันเนื่องจากข้อพิพาทที่รุนแรงมากขึ้น”

            ดังนั้น หากตัดวิธีแก้ปัญหาด้วยการใช้ความรุนแรงออกไป จะเหลือเพียงการแก้ปัญหาด้วยสันติวิธี ด้วยการเจรจาเท่านั้น

ข้อพิพาทที่ไร้ที่สิ้นสุด:

            หลังเสร็จสิ้นการประชุม สมเด็จพระราชาธิบดีฮัสซานัล โบลเกียห์ ผู้นำประเทศบรูไนในฐานะประธานอาเซียนประจำปีนี้ กล่าวถึงผลการหารือกรณีข้อพิพาททะเลจีนใต้ว่าที่ประชุมต้องการให้เร่งเจรจาเพื่อจัดทำแนวปฏิบัติในทะเลจีนใต้ (code of conduct for the South China Sea หรือ CoC) กับจีนเพื่อลดความตึงเครียด ชาติสมาชิกอาเซียนยืนยันที่จะแก้ไขปัญหาข้อพิพาทตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศโดยไม่ข่มขู่หรือยึดครองโดยใช้กำลัง และยับยั้งชั่งใจเสมอที่จะทำการต่างๆ

            เป็นไปได้ว่าที่ประชุมได้หารือในรายละเอียดที่มีความอ่อนไหวหลายเรื่อง แต่หากยึดตามถ้อยแถลงย่อมสรุปได้ว่าไม่มีความคืบหน้าอย่างมีนัยสำคัญ ได้แต่พูดว่าจะเจรจาต่อไปภายใต้หลักการเดิมที่ยึดถือมาเนิ่นนานแล้ว การจัดทำ CoC ที่กินเวลามานานกว่า 10 ปีจึงต้องดำเนินยืดเยื้อออกไปอีกเสมือนหนึ่งการเจรจาที่ไร้จุดจบ

            เหตุที่เป็นเช่นนี้น่าจะมาจากสองสาเหตุ สาเหตุแรกคือจีนยึดมั่นนโยบายแก้ปัญหาแบบทวิภาคี สวนทางกับอาเซียนที่ต้องการแก้ปัญหาแบบพหุภาคี ตราบใดที่จีนหรืออาเซียนไม่เปลี่ยนนโยบายโอกาสเห็นความสำเร็จแทบจะไม่มี สาเหตุที่สองคือชาติสมาชิกอาเซียนสี่ประเทศอ้างสิทธิในเขตพื้นที่ทับซ้อนเดียวกัน ประเทศเหล่านี้ได้แก่ บรูไน มาเลเซีย ฟิลิปปินส์และเวียดนาม ตราบใดที่ชาติสมาชิกอาเซียนทั้งสี่ยังตกลงกันไม่ได้ ไม่มีข้อสรุปว่าพื้นที่ใดเป็นของใคร การเจรจากับจีนจึงไม่มีทางที่จะบรรลุข้อสรุปเรื่องกรรมสิทธิ์เหนืออาณาเขตข้อพิพาท (ทั้งนี้ยังไม่รวมไต้หวันที่อ้างสิทธิด้วยเช่นกัน)

            ประเด็นข้อพิพาททะเลจีนใต้ (ฟิลิปปินส์) อย่างมากจึงมีได้เพียงความคืบหน้าแต่ไร้ที่สิ้นสุด

วิธีแก้ปัญหาแบบอาเซียน:

            เมื่อเป็นการประชุมที่ไร้ทางออกจึงเกิดข้อสงสัยว่าการประชุมวาระดังกล่าวมีเพื่อจุดประสงค์ใด (วาระดังกล่าวถูกบรรจุเป็นวาระสำคัญที่สุด) เป็นเพียงเพราะว่าบางประเทศเรียกร้องให้บรรจุวาระดังกล่าว หรือมีเหตุผลอื่นที่สำคัญกว่านั้น เป็นไปได้หรือไม่ว่าการประชุมเจรจาปีต่อปีไปเรื่อยๆ คือวิธีการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าที่อาเซียนเลือกใช้

            ย้อนกลับมาประเด็นการหาข้อสรุปร่วมภายในหมู่ชาติสมาชิกอาเซียนที่อ้างกรรมสิทธิ์ครอบครองพื้นที่ทับซ้อน หากประเทศเหล่านี้ต้องการข้อสรุปโดยใช้วิธีแบบแตกหัก อาจเป็นเหตุให้อาเซียนแตกแยกอย่างหนัก หรืออาจถึงขั้นอาเซียนแตกออกก็เป็นได้ ด้วยการวิเคราะห์เช่นนี้จึงเป็นเหตุผลว่าทำไมที่ประชุมอาเซียนจึงไม่หยิบยกประเด็นการอ้างกรรมสิทธิ์ภายในชาติสมาชิกอาเซียนขึ้นมาหารือ หาข้อสรุปอย่างจริงจัง ทั้งๆ ที่เป็นเรื่องระหว่างชาติสมาชิกด้วยกันเอง

            เป็นไปได้ว่าอาเซียนคงใช้หลักฉันทามติว่าจะไม่คุยเรื่องนี้อย่างเปิดเผย ยังไม่ต้องการหาข้อสรุปในประเด็นนี้เพื่อหลีกเลี่ยงข้อพิพาทระหว่างกัน

            เรื่องราวจึงมาลงเอยว่าอาเซียนดึงจีนเข้ามาอยู่ในวาระการประชุมเป็นการแก้ไขปัญหาระหว่างจีนกับอาเซียน ทั้งๆ ที่ชาติสมาชิกอาเซียนด้วยกันเองยังไร้ข้อสรุปและทางการจีนประกาศครั้งแล้วครั้งเล่าว่าต้องการแก้ไขปัญหาแบบทวิภาคี ความพยายามล่าสุดของอาเซียนคือผลักดันการเจรจาจัดทำร่าง “แนวปฏิบัติในทะเลจีนใต้” (code of conduct for the South China Sea หรือ CoC) ดังที่ทราบกัน

            การที่ปีแล้วปีเล่าที่บรรดาชาติสมาชิกอาเซียนร่วมหารือร่วมผลักดัน CoC มีผลทำให้ชาติสมาชิกทั้งหลายต้องยับยั้งชั่งใจ ไม่ยั่วยุทำให้สถานการณ์ตึงเครียดโดยไม่จำเป็น มุ่งแก้ปัญหาด้วยสันติวิธีไม่ใช้กำลังบังคับข่มขู่ วิธีปฏิบัติเหล่านี้คือหลักการของ CoC ดังนั้น แม้จะยังไม่ได้ลงนามบังคับใช้ ไม่มีแม้กระทั่งร่างที่ได้รับการยอมรับ ชาติสมาชิกอาเซียนต่างปฏิบัติตามแนวทาง CoC อยู่แล้ว อาจมีกรณียกเว้นอยู่บ้างด้วยประเทศเหล่านั้นมีเหตุความจำเป็น แต่ที่สุดแล้วทุกประเทศจะหันหน้าเข้าหากันแก้ไขปัญหาด้วยสันติวิธี

            ดังนั้น แม้จะไม่มีข้อสรุปเรื่องกรรมสิทธิ์เหนือพื้นที่ทับซ้อน ส่วนที่เจรจาก็เจรจากันต่อไป บรรดาชาติสมาชิกอาเซียนต่างอยู่ด้วยกันอย่างสงบสุข

            ในบริบทที่เกี่ยวข้องกับจีน แม้จีนยึดมั่นนโยบายแก้ปัญหาแบบทวิภาคี ไม่ต้องการเจรจาจัดทำร่าง CoC กับอาเซียนอย่างจริงจัง หากพิจารณาให้ดีจีนปฏิบัติตัวไม่ต่างจากชาติสมาชิกอาเซียนที่ไม่พยายามแสดงท่าทียั่วยุ กระตุ้นให้สถานการณ์ตึงเครียด มุ่งแก้ปัญหาด้วยสันติวิธีตามแบบฉบับของจีนเช่นกัน

วิเคราะห์ภาพรวมและสรุป:

            ในขณะที่ฟิลิปปินส์กับเวียดนามยังมีเรื่องระหองระแหงกับจีน อาเซียนกำลังอยู่ระหว่างจัดตั้งเขตการค้าเสรีที่เรียกว่า “ความร่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาค” (Regional Comprehensive Economic Partnership หรือ RCEP) โดยมีจีนร่วมด้วย ดังนั้น ไม่ว่าในทางการเมืองระหว่างประเทศสองประเทศดังกล่าวจะมีปัญหากับจีนมากน้อยเพียงใด จะมีเหตุผลซับซ้อนแค่ไหน เกี่ยวข้องกับบทบาทของชาติมหาอำนาจอื่นใด ในความขัดแย้งยังมีความร่วมมืออยู่เสมอ ส่วนที่ขัดแย้งก็เจรจาหาทางออกต่อไป ส่วนที่ร่วมมือได้ก็ร่วมมือกันไป เป็นสัจธรรมของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ

            เรื่องการเจรจาแก้ปัญหาข้อพิพาททะเลจีนใต้ (ฟิลิปปินส์) ในมุมหนึ่งอาจมองว่าไม่ค่อยมีความคืบหน้า เป็นการเจรจาที่ไร้ที่สุดสิ้น แต่ในสภาพดังกล่าวชาติสมาชิกอาเซียนอยู่ด้วยกันอย่างสันติ อยู่กับจีนอย่างสงบสุข แม้มีกรณียกเว้นอยู่บ้างแต่โดยภาพรวมแล้วเป็นภาวะที่มีดุลยภาพ เป็นการบริการจัดการข้อพิพาททั้งภายในอาเซียนด้วยกันและระหว่างอาเซียนกับจีน

27 เมษายน 2013

ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 17 ฉบับที่ 6019 วันอาทิตย์ที่ 28 เมษายน พ.ศ.2556
และได้รับการเผยแพร่ผ่าน สมาคมวัฒนธรรมและเศรษฐกิจไทย-จีน เมื่อวันที่ 29 เมษายน 2013 http://thaizhong.org/index.php?option=com_content&view=article&id=2993:2013-04-29-03-05-40&catid=63:articlespecialorther-cat&Itemid=100)

--------------------

บทวิเคราะห์ที่เกี่ยวข้อง:

1. เกาะติดประเด็นร้อน “จับตาประชุมสุดยอดเซียน 2013” (2)

2. เกาะติดประเด็นร้อน “จับตาประชุมสุดยอดเซียน 2013” (3)

3. เข้าใจอาเซียน ตอน: ลักษณะวิถีอาเซียน

บทความนี้อธิบายจำแนกลักษณะวิถีอาเซียน อธิบายแต่ละลักษณะโดยสังเขป

4. เกาะติดประเด็นร้อน “ข้อพิพาททะเลจีนใต้”

(อัพเดท 1 ก.ค. 16.30 น.) ในขณะที่สถานการณ์ทะเลจีนใต้หรือทะเลฟิลิปปินส์ยังมีเหตุระหองระแหงระหว่างจีนกับชาติสมาชิกอาเซียนบางประเทศ ในที่ประชุมรัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศอาเซียน (AMM) จีนได้มีส่วนร่วมและถือโอกาสประกาศวิสัยทัศน์สร้างเขตเศรษฐกิจที่รวมอาเซียนกับจีน เกาหลีใต้ ญี่ปุ่นเข้าด้วยกัน เทียบกับได้กับการสร้างสหภาพยุโรปหรือยูโรโซน

5.รอยร้าวญี่ปุ่น-เกาหลีใต้ รอยด่างPivot to Asia
            การวิพากษ์ Pivot to Asia หรือยุทธศาสตร์ปักหมุดเอเชียสามารถทำได้หลายรูปแบบ มองในหลายแง่มุม งานเขียนชิ้นนี้ชี้จุดอ่อนของยุทธศาสตร์ผ่านประเด็นความขัดแย้งระหว่างญี่ปุ่น-เกาหลีใต้ เป็นความขัดแย้งจากผลพวงของประวัติศาสตร์ กลายเป็นรอยร้าวที่ยากจะแก้ไขภายใต้บริบทปัจจุบัน เนื่องจากเป็นเรื่องที่ยอมให้กันไม่ได้ ต้องตอบสนองความคาดหวังจากการเมืองภายในของแต่ละประเทศ เกิดการแก้เกมแบบชิงไหวชิงพริบ นำสู่คำตอบว่าทำไมยุทธศาสตร์ปักหมุดเอเชียจึงอ่อนกำลัง ไม่ได้ผลตามเป้าหมาย ในอนาคตจะต้องปรับแก้ยุทธศาสตร์หากรัฐบาลสหรัฐฯ ต้องการหวังผลอย่างจริงจัง ประเด็นสำคัญอยู่ที่จะต้องหาพันธมิตรเพิ่ม หรือทำให้ประเทศเหล่านั้นถอยห่างจากจีนมากขึ้น ซึ่งในกรอบภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกก็มีเพียงไม่กี่ประเทศดังปรากฏบนแผนที่

สนใจอีบุ๊ค คลิกที่รูป

บรรณานุกรม:

1. Southeast Asian leaders urge China to discuss rows, AFP, 25 April 2013, http://sg.news.yahoo.com/southeast-asian-leaders-defuse-china-tensions-053919801.html

2. ASEAN leaders work to defuse China tensions, Channel Asia/AFP, 25 April 2013, http://www.channelnewsasia.com/news/asiapacific/asean-leaders-work-to-defuse-china-tensi/651738.html

3. Aquino to push for code of conduct in Asean meet, Philippine Daily Inquirer, 25 April 2013,
http://globalnation.inquirer.net/72981/aquino-to-push-for-code-of-conduct-in-asean-meet

4. CHAIRMAN’S STATEMENT OF THE 22nd ASEAN SUMMIT, Bandar Seri Begawan, 24-25 April 2013, http://www.asean.org/news/asean-statement-communiques/item/chairmans-statement-of-the-22nd-asean-summit-our-people-our-future-together

---------------------------